août 3, 2006

Le droit international, un enjeu décisif pour le mouvement d’altermondialisation

Posted in Droit international à 10:53 par cdiecunivparis5

Ecrit par: Monique Chemillier-Gendreau. [*]

Paru dans Mouvements, n° 25 – 2003/1

Ce n’est pas spontanément que les militants altermondialistes se préoccupent de tout ce qui peut concerner le droit international. Pourtant, il s’agit d’une des clés pour quiconque veut proposer des alternatives à la mondialisation telle qu’elle se fait aujourd’hui. Il ne s’agit pas de transformer les acteurs du mouvement en juristes mais de les rendre conscients des enjeux.

Le mouvement de résistance à la mondialisation libérale est né sur le terrain de revendications d’abord essentiellement économiques ou sociales : mouvement pour l’abolition de la dette des pays en voie de développement, pour la taxation des transactions financières, réformes agraires ou accès de tous à la santé ou à l’éducation. Les manifestations sont désormais rituelles lors des sommets des organisations internationales économiques, commerciales ou monétaires. Mais rien n’est venu jusqu’ici troubler les débats plus juridiques des réunions du Conseil de sécurité des Nations Unies ou encore moins ceux qui président aux décisions de la Cour internationale de justice de La Haye ou de certains tribunaux arbitraux en dépit de ce qui se joue dans les couloirs feutrés de ces organisations. Cela tient sans doute au fait que le langage des juristes est codé de manière indéchiffrable pour les non juristes, ce qui entrave toute évaluation des enjeux d’une prise de position juridique. Parfois les textes sont volontairement ambigus. Les résolutions adoptées par le Conseil de sécurité relativement aux opérations de l’OTAN au Kosovo, à la guerre en Afghanistan ou la résolution 1441 qui ouvre ou n’ouvre pas (qui le sait ?) le droit à un État de déclencher une guerre contre l’Irak sont significatives de l’illisibilité fréquente des textes de droit. Les choses ont un peu changé avec la question pénale. Plus proche du sensationnel, celle-ci a éveillé de l’intérêt sans pour autant que la problématique soit toujours correctement posée.

Ainsi le mouvement d’alternative à la mondialisation ne semble pas encore avoir pris pleinement conscience de la nature politique du droit. D’ailleurs, la nature politique du droit est ambivalente, car s’il est bien un outil de pouvoir aux mains de ceux qui ont des visées hégémoniques sur le monde, il est aussi ou il peut devenir aux mains de citoyens attentifs un outil de contestation du pouvoir et de défense de ceux qui ne le détiennent pas. Ainsi le droit peut-il être un marqueur du développement de la démocratie. Celle-ci se mesure (ce n’est pas le seul paramètre) au fait que le droit et sa maîtrise ne sont pas entièrement subordonnés au politique mais sont un espace de résistance des individus et des groupes.

Dans la société internationale, la séparation du politique et du juridique, ébauchée il y a cinquante ans avec la création des Nations unies, a régressé très rapidement depuis une dizaine d’années. Les manipulations politiques du droit international sont flagrantes et grossières. Les peuples palestinien, irakien, kurde ou tchétchène, réfugiés ou immigrants du monde entier en font les frais. Pour prendre position dans le champ du droit international comme il est indispensable que le fasse le mouvement de résistance mondiale, il faut qu’un certain nombre de clarifications aient d’abord été opérées au niveau théorique.

• Quelle est la nature de la société que doit régir le droit international ?

Cette société est d’une grande hétérogénéité car les relations entre acteurs sociaux que le droit international a vocation à encadrer correspondent à deux strates nées successivement, mais qui coexistent actuellement.

La première correspond à la société inter-étatique telle qu’elle s’est développée à la Renaissance avec l’affirmation de souveraineté des États modernes qui correspondait pour chacun d’entre eux à l’exclusivité des compétences sur leur territoire. Elle est régie par un système juridique constitué d’un corps de règles s’appliquant entre États. Pendant des siècles, la société internationale n’a été rien d’autre qu’une société d’États tous souverains et dont le langage entre eux était la guerre ou le traité. Le droit international ne concernait pas directement les relations qu’entretiennent les individus ou les groupes privés. Ces relations-là transitaient par les États. Cela était la conséquence de la souveraineté et de sa conception absolue et territoriale. La compétence exclusive que l’État souverain est supposé avoir sur son territoire et sur les personnes qui s’y trouvent est exercée par le droit national. Le droit international, né essentiellement d’engagements entre États, n’a vocation à s’appliquer à des personnes privées qu’après transposition dans le droit interne de l’État dont ces personnes dépendent. Qu’un État ayant signé un engagement international ne procède pas à sa transposition en droit interne et rende ainsi les dispositions de ce traité inopérantes, notamment pour le juge interne, est une situation regrettable mais courante. C’est ainsi que la France, signataire des Conventions de Genève d’août 1949 relatives au droit humanitaire en cas de conflit armé, n’a toujours pas introduit ces Conventions dans le droit français. Mais le droit de dire le droit faisait partie des droits régaliens dont l’État garde l’ultime maîtrise. Cette conception absolue de la souveraineté avait aussi pour conséquence que l’État et ses représentants jouissaient d’une immunité de juridiction devant les tribunaux étrangers. Synonyme d’un pouvoir sans contrôle externe, la souveraineté s’est consolidée symboliquement en s’enracinant dans la Nation et en affichant une fonction de représentation de l’universel d’une société. Ce schéma est aujourd’hui considérablement altéré, même s’il continue de produire quelques effets politiques et juridiques.

La fiction longtemps portée par l’État de réalisation du tout d’une société et le principe de compétence exclusive sur un territoire ont perdu leur pertinence et leur réalité concrète avec la montée d’une autre société que nous appellerons la société mondiale. Cette deuxième strate s’est déposée longtemps sans produire immédiatement de perturbation véritable dans le schéma juridique premier. Des relations transnationales se sont tissées, puis intensifiées entre individus et groupes alors que les États en perdaient peu à peu le contrôle. La clef de cette évolution est naturellement dans l’histoire du capitalisme qui est passé de la phase de domination industrielle (les industries sont territorialement situées) à la phase de domination financière (les capitaux ne sont pas cartographiables). Les frontières, les territoires, les réglementations nationales ont dès lors perdu en importance. Alors que la société internationale est faite de multiples communautés politiques organisées autour d’un cloisonnement entre les États, la société mondiale réalise l’universel décloisonné et aspire à l’unité.

La réalité d’aujourd’hui est faite d’un chevauchement de ces deux situations. Nous sommes à la fois en société internationale (en dépit du fait que les communautés politiques nationales soient ébranlées) et en société mondiale (même si la communauté politique universelle s’exprime davantage en termes de dangers communs, de besoins communs, qu’en termes de projet commun). La situation est encore compliquée par le fait que les États ont partagé leurs compétences avec les collectivités territoriales d’une part et avec les Organisations internationales régionales de l’autre. Enfin, l’idée d’humanité se fait jour peu à peu ouvrant la nécessité d’une pensée de l’universel universel, c’est-à-dire d’une communauté politique englobante qui ne connaîtrait pas d’extérieur.

Il ne sert à rien de vouloir maîtriser cette évolution, que ce soit dans un sens régressif ou progressif. L’intensité des échanges et la communauté des dangers sont des données irréversibles. Mais cela ne veut pas dire qu’il n’y ait plus de rôle pour les États, ni que l’on doive jouer leur affaiblissement. Il faut seulement se souvenir que les États sont des structures plus souvent répressives que protectrices et que l’État n’est pas l’horizon indépassable de la notion de communauté politique. Mais une chose est de prendre acte de l’existence toujours vivace des États qui correspondent encore pour le moment à des sociétés différenciées, autre chose est de continuer de les caractériser à partir du concept de souveraineté alors que celui-ci ne produit plus de sens.

Pour le moment, les institutions internationales telles qu’elles existent ne sont pas satisfaisantes. Nous sentons bien cependant qu’il faut accroître et améliorer leurs capacités plutôt que de les réduire. Ainsi nous avons un enchevêtrement fait de communautés politiques nationales dont certaines sont assez solides et d’autres très faibles ou très divisées et d’une percée encore très problématique mais réelle d’une communauté politique mondiale. Celle-ci naît de la nécessité de penser le destin commun face à la guerre, à la pauvreté, aux changements climatiques, à l’effondrement de la biodiversité, etc. Le droit correspondant aux premiers éléments reste un droit inter-étatique encadrant les relations entre des États que séparent d’immenses inégalités. Le droit correspondant aux aspects déjà intégrés de la société mondiale n’existe pas. Nous n’avons pas les outils pour le construire. Là où il faudrait une architecture complexe nous n’avons qu’un système dépassé, rudimentaire et inadapté.

• Quels peuvent être les fondements d’un droit permettant de pacifier harmonieusement l’ensemble des relations internationales ?

S’interroger sur les fondements du droit, c’est rechercher les valeurs qui peuvent présider à la formulation de la règle qui deviendra ensuite la référence des comportements au sein d’un groupe. Si le groupe concerné est l’ensemble des humains, le fait qu’ils soient encore organisés en sociétés nationales très différenciées alors que déjà se présente une société mondiale très peu organisée renforce la difficulté à dégager des valeurs communes.

Cela vient d’abord des liens entre le droit et les religions. La fonction du droit, qui est de catalyser la violence, de mettre le curseur entre la violence légitime (celle de la loi) et la violence illégitime, a été ou est encore dans beaucoup de sociétés articulée à la religion. Dégager le pouvoir et son bras juridique, la loi, de leur base religieuse est une démarche entreprise par les sociétés occidentales à partir des premières formes de constitutionnalisme dans l’Europe de la fin du Moyen âge. Elle s’est ensuite amplifiée au siècle des Lumières et elle a présidé aux fondements de la démocratie en Amérique et en Europe. Enfin elle a débouché sur l’affirmation de la laïcité du pouvoir dans le meilleur des cas.

Mais si l’on poursuit cette démarche (aujourd’hui menacée) et si l’on dégage le pouvoir et le droit de leurs bases religieuses, il faut dire ce qui justifie la loi et son autorité. C’est le travail de la raison à partir d’un postulat simple, celui de l’égalité des humains et des peuples qu’ils forment. Mais ce chemin n’est pas emprunté par toutes les sociétés et celles qui s’y étaient engagées semblent prêter beaucoup d’attention aux sirènes des prédicateurs de tous bords, entrant ainsi en régression. L’ensemble des sociétés du monde arabo-musulman reste organisé autour de l’Islam qui assure la cohésion sociale ; une partie d’entre elles dérive dans le fanatisme. Bien d’autres sociétés du monde en développement connaissent des convulsions politiques qui révèlent l’existence de pouvoirs parallèles fondés sur des croyances, parfois organisés en sectes. Et l’Occident n’est pas en reste. Les fondamentalistes protestants montent la garde auprès de G. Bush pour ne pas entraver Israël dans sa politique d’expansion puisque le retour du Messie qu’ils espèrent est conditionné, selon les Écritures, par le regroupement de tous les Juifs en Israël. Toute étude des relations internationales dévoile le rôle des religions dans les conflits. On ne peut toutefois imposer la laïcité à toutes les sociétés étatiques. Les peuples sont libres de faire le choix d’un pouvoir religieux. Mais cela n’empêche pas d’imposer la laïcité dans les relations inter-étatiques et il est impératif pour la paix que le choix religieux d’un État, s’il en fait un, ne transparaisse pas dans les relations internationales.

La question des valeurs ne se réduit pas à celle des religions. Beaucoup de sociétés sont fondées sur des principes hiérarchiques qui conduisent leurs systèmes juridiques à intégrer des discriminations plus ou moins fortes comme le système des castes en Inde ou dans certaines sociétés d’Afrique. Chacun sait que la conception occidentale des droits de l’homme n’est pas acceptée dans toutes ses formulations par un certain nombre d’autres cultures. La démocratie comme valeur commune est elle-même problématique. Et les sociétés occidentales ont perdu en crédibilité à vouloir imposer la démocratie comme modèle universel, alors qu’elles étaient elles-mêmes bien peu exemplaires à cet égard, que ce soit dans leurs propres pratiques internes ou dans la projection de la notion démocratique dans l’espace international. Les expériences social-démocrates ont fait croire que démocratie et capitalisme sont compatibles alors que le capitalisme, surtout dans ses formes actuelles, exacerbe les individualismes et détruit la communauté en sorte que la démocratie est réduite à des formes institutionnelles desséchées et que la notion de représentation est en crise.

Pour dégager des valeurs communes dans un monde aussi divers, il faut construire la notion d’espace public à l’échelle mondiale. Que chacun expose ses valeurs et les fondements de ses valeurs et que les positions communes finalement dégagées soient consacrées par des mécanismes de légitimation. Il faut aussi qu’une fois ces valeurs communes acceptées, les comportements s’y réfèrent sans exception. Le droit du maintien de la paix n’est possible que si nous savons sur quelles bases de justice la paix est possible. Le droit international pénal ne peut progresser que si nous savons quels sont les comportements condamnables à l’échelle de l’humanité. Le droit international économique ne peut contribuer à une économie internationale plus juste que si nous savons au nom de quoi il est nécessaire d’encadrer la liberté économique. Alors il apparaît que l’intérêt public universel est la valeur de synthèse qui doit servir de norme de contrôle à l’emploi de la force ou à la liberté du marché. Ainsi, le travail sur les valeurs communes élaborées sur des bases rationnelles et non plus liées à des croyances, est-il un premier enjeu pour le mouvement d’altermondialisation.

• Quelles sont les moyens techniques (institutions et procédures), sur lesquelles consolider le droit international ?

Une fois dégagées les valeurs communes qui sont latentes dans la société mondiale, il faut les transformer en normes effectives, ce qui suppose de disposer d’institutions et de procédures. Les unes et les autres sont nécessaires aussi bien pour formuler les règles que pour les faire appliquer si les acteurs concernés ne le respectent pas.

La logique sur laquelle le droit international a été construit étant une logique inter-étatique, il n’y a pas à s’étonner qu’il soit impropre à ordonner la part de société mondiale qui se forme sous nos yeux et qui est donc livrée à l’anarchie et à la domination. Dans la logique inter-étatique, la souveraineté a entravé la production d’un droit efficace puisqu’aucune norme ne peut être imposée aux États contre leur volonté. Le résultat est simple du point de vue des techniques juridiques. C’est l’exclusivité de l’accord (traité) pour dire le droit. Toutes les règles du droit international (à de rares exceptions près) sont établies par traité. Ce sont des contrats entre États. Or, d’une part, le contrat ne corrige pas le rapport de forces et les faibles signent toujours les engagements auxquels les forts les contraignent. D’autre part, les contrats sont marqués par la relativité. La norme contractuelle ne peut avoir de caractère général car elle est inopposable à ceux qui n’y sont pas partie. Cela donne un droit international à géométrie variable. Et il faut toujours vérifier avant d’invoquer une norme de droit international contre un État au comportement discutable, si cet État est bien signataire de la convention invoquée et encore s’il n’y a pas fait des réserves limitant son application sur tel ou tel point.

Le seul moyen d’atteindre une véritable généralité du droit international est la coutume. Car si les États ont accepté, en donnant différents signes, qu’un comportement répété se transforme en droit, il est possible ensuite de le leur opposer. Mais pour reconnaître l’autorité de la coutume, il faut un juge. Or, le même principe de souveraineté s’oppose à ce qu’un État puisse être traduit devant la Cour de La Haye (celle créée par les Nations-Unies en 1948) sans son propre consentement. Des cinq membres permanents du Conseil de sécurité, seule la Grande-Bretagne accepte cette compétence. Les autres l’ont toujours récusée (Chine, Russie) ou l’ont récusée après y avoir été perdants (France, États-Unis). Ainsi, non seulement les normes formulées sont à géométrie variable, mais leur application par la justice dépend du bon vouloir de chaque État.

Un organe dispose, dans ce tableau, d’un réel pouvoir. C’est le Conseil de Sécurité des Nations-Unies. Il est vrai qu’en adhérant à la Charte, les États acceptent que les décisions du Conseil soient obligatoires. Mais cette autorité est limitée à la police de la paix. Le Conseil est une structure mixte avec cinq États qui bénéficient d’un régime d’exception et dix autres qui font de la figuration. La légitimité qui a présidé à cette différenciation (la position de vainqueurs dans la Seconde guerre mondiale) n’a plus de validité et le Conseil par l’arbitraire qui a souvent présidé à sa politique est aujourd’hui fortement délégitimé. On voit donc que, dans le cadre de la société inter-étatique qui constitue une part de la réalité, le droit international fondé sur la souveraineté – donc sur l’accord – n’est même pas en mesure de régler de manière satisfaisante les relations proprement inter-étatiques.

Et la logique sur laquelle il repose ne lui permet pas, mais pas du tout, d’affronter les défis beaucoup plus amples encore d’une société mondialisée. Pour progresser, cette société a besoin de règles universelles qui définissent l’intérêt universel, les biens publics mondiaux, les règles indérogeables par quiconque. Il est impossible d’atteindre ces buts par contrat. Il suffit que quelques membres, par leur libre volonté, se tiennent à l’écart d’une convention pour que celle-ci ne les concerne pas. On ne peut atteindre à l’universel avec un tel outil fait pour la relativité. On ne peut pas interdire les mines anti-personnelles aux uns et non aux autres, exiger la non-prolifération nucléaire des uns mais non des autres, réduire les émissions de carbone ici et non ailleurs, créer un statut de patrimoine commun de l’humanité pour certains biens si ce statut est reconnu par les uns et non par les autres.

Du point de vue juridique, la société mondiale est dans une impasse et sa structure complexe ne permet pas beaucoup de solutions. La base des réformes est dans un renforcement des pouvoirs du juge international. Cela fait sans doute grincer des dents aux souverainistes. Ils ne voient pas qu’aucune souveraineté ne peut plus protéger réellement aucun peuple. Il faut des garanties collectives. Si le juge était renforcé, encore faudrait-il qu’il constate que l’ensemble des sociétés partage des valeurs cohérentes.

Pour ce qui est de la justice pénale internationale, elle a longtemps été absente du système. Les turpitudes et parfois les crimes des responsables politiques devaient être jugés (ou le plus souvent ne pas l’être) dans le cadre des dispositions constitutionnelles de chaque État. Entre États, la règle de l’immunité de juridiction qui protège les États eux-mêmes comme entités, s’étendait aux représentants des États qui bénéficiaient donc d’immunités personnelles. Il a fallu le caractère exorbitant des crimes de la deuxième guerre mondiale pour que ce système soit ébranlé, avec les juridictions de Nuremberg et Tokyo qui étaient des juridictions d’exception. Ensuite, le projet d’une Cour pénale internationale permanente s’est enlisé pendant des décennies pour aboutir finalement au traité de Rome de 1998. Mais on ne peut pas construire sérieusement du droit pénal par la voie contractuelle. D’une part, ceux qui définissent les conditions d’application de ce droit pénal sont les justiciables potentiels, puisque ce sont les représentants des États. Il n’y a donc pas à s’étonner des verrous mis par exemple sur les crimes de guerre. D’autre part, les États sont libres de ne pas s’engager et il y aura toujours un certain nombre d’États (pour le moment parmi les plus importants) pour refuser cet engagement. Enfin on a vu d’étranges transactions se tisser autour de ce projet par des États qui s’étaient pourtant engagés [1]. Et personne n’a rappelé qu’un vrai droit pénal est un élément de l’ordre public et qu’on ne transige pas sur l’ordre public. Nous avons eu par ailleurs les deux expériences isolées des Tribunaux Pénaux Internationaux créés par le Conseil de Sécurité. Rien de cela n’est satisfaisant. Cependant, dans ces différents cas, on voit s’ébaucher l’idée de justice pénale internationale située au-dessus des États et sans considération des immunitɳ dont les individus pourraient se targuer. Il y a là un progrès même s’il est très limité.

Il faut encore mentionner dans les tâtonnements en cours les possibilités pour les juges d’un État de poursuivre les auteurs de crimes internationaux commis ailleurs. Cette compétence universelle a été prévue par les Conventions de Genève sur le droit humanitaire de 1949 ou par la Convention sur la torture de 1984. L’idée était celle d’universalité, c’est-à-dire que tous les États sans exception, signataires de ces conventions, les intègrent dans leur droit interne et poursuivent les crimes dont ils auraient connaissance. Alors le criminel, sur quelque territoire qu’il se trouve, ne peut plus échapper à la justice. Mais cette compétence est l’objet d’applications très inégales. La Belgique est en pointe sur ce sujet. Mais de ce fait, il y a une sorte de monopole belge qui est politiquement problématique, d’autant que la loi belge, par l’extension qu’elle donne à la compétence de ses tribunaux ne contribue pas à clarifier la justice pénale. Cette analyse des dysfonctionnements actuels dans les institutions et les procédures internationales doit être approfondie au-delà du cercle des spécialistes, car seule une vision claire de l’état des lieux permet d’avancer des propositions pertinentes. On mettra ici seulement l’accent sur les réformes les plus urgentes.

Pour les Nations Unies, il faut sans hésitation œuvrer pour supprimer la catégorie de membre permanent et le droit de veto qui l’accompagne. Ce sont des ruptures dans l’égalité des États fondées sur la puissance. La nouvelle composition d’un Conseil de sécurité démocratique devra respecter l’équilibre géographique et sans doute aussi une répartition entre États très importants et moins importants, mais sans aucune « permanence » et avec un droit de vote uniforme. L’Assemblée générale devra disposer de pouvoirs accrus. Et le système de vote qui doit y rester basé nécessairement sur un État, une voix, pourrait être combiné avec un vote proportionnel à l’importance démographique de chacun.

Les Organisations financière et économique (FMI et Banque mondiale) nécessitent une démocratisation par la suppression de la pondération actuelle des votes en leur sein qui se fait à partir des quotes-parts financières versées par les États. La juridiction internationale aussi bien ordinaire que pénale doit être déclarée obligatoire pour tous les États. Aucun d’entre eux ne doit pouvoir s’y soustraire et les juges doivent être rendus plus indépendants par l’impossibilité de briguer un deuxième mandat. Ce ne sont là que des propositions de base qu’il y a une extrême urgence à populariser car tous les blocages du droit international laissent les guerres et les inégalités sans réponse. Et nous devons retirer aux populations fragilisées, désespérées, fanatisées la tentation de la violence aveugle en construisant avec elles des voies de résistance aux oppressions et aux injustices fondées sur le droit. •

NOTES

[*] Juriste internationale.

[1] Je fais allusion aux accords passés par certains États avec les États-Unis qui refusent la compétence de la Cour, mais qui, de surcroît, veulent que des États qui acceptent cette compétence, s’engagent à écarter les nationaux des États-Unis s’ils étaient concernés et poursuivis pour des actes commis sur d’autres territoires.

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Un commentaire »

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